新区的挑战

 
新区的挑战
2017-05-23 09:16:21 /故事大全

雄安新区虽然描绘了一幅壮阔的千年蓝图,但要将这幅蓝图最终变成现实,仍然面临千难万阻。

搬迁之难

作为“北京非首都功能疏解集中承载地”,雄安新区的成立,意味着北京大量的机构将逐渐向雄安新区转移。如何顺利实现这一史无前例的大迁移,将是雄安新区面临的第一大挑战。

按照《京津冀协同规划纲要》,未来北京重点疏解的对象包括:“一般性产业特别是高消耗产业,区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业,部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能,部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能。”

这四类非首都功能,无论是以行政手段还是市场方式,哪一类都很难轻易疏解出北京。在雄安新区的新闻发布之后,一份即将搬迁至雄安的80多家央企名单很快就在网上流传,虽然这份名单并未被官方证实,不过这也体现出人们对雄安新区的理解——以央企的身份而言,理应最积极响应政府号召,搬迁的阻力也应该最小。但即使是看上去最“听话”的央企,搬迁的难度可能也会大大超出想象。

央企搬迁的第一个考验可能是人才流失。央企搬迁并非只是在雄安新建一栋总部大楼那么简单,真正需要实现的是人才的搬迁。即使央企能够服从大局搬迁雄安,但这并不意味着央企的每一位员工也都愿意从北京迁入雄安新区。虽然雄安新区的远景诱人,但就眼前而言,终究还只是一张白纸,尤其是一些对于教育、医疗和文化等方面有较高需求的员工,甚至10年之内的雄安可能都难以满足其需求。随着央企从北京迁往雄安,将不可避免产生一定程度的人才流失,而具体的流失比例也很难有一个精准的预测。对于一家企业而言,最核心的竞争力就在于人才,如果人才流失过多,也就意味着企业的竞争力将会大大下降。

央企大规模的搬迁,还有可能会在短期之内对经营业绩带来负面冲击,当年首钢搬迁就是前车之鉴。首钢当时搬迁的设计方案也是经过了精心设计,关停了北京石景山地区的老厂之后,在河北曹妃甸、迁安等地新建工厂,并且借搬迁之机实现从原先的落后产能向高端产能转型升级。尽管设计初衷看上去很美,但现实却是极其残酷,作为首钢搬迁后的核心载体,在曹妃甸新成立的首钢京唐公司经营极其艰难,公司于2007年3月份开工建设,2009年开始陆续投产,2009年到2013年,投产后的头5年时间,公司连续亏损5年,累计亏损额度超过120亿元。直到2014年才首次实现盈利1亿多元,2015年实现净利润仅有800多万元。可以说,在搬迁近10年之后,首钢迄今尚没有完全走出搬迁带来的负面冲击。仅仅一家首钢的搬迁尚且如此艰难,近百家央企大规模迁移,其难度也是可想而知,从悲观的角度来看,如果每家搬迁的央企都要经历数年的磨合甚至亏损期,这种巨大的成本不仅是央企自身的损失,以央企在中国经济的地位,甚至可能对中国经济都带来冲击。

从4月1日成立雄安新区的消息公布之后,尽管网络上关于央企搬迁的传言沸沸扬扬,也有很多央企纷纷表示要支持雄安新区的建设,但更多只是表态参与建设,而不是人们想象中的整体搬迁。网上所传中船重工成为第一家表态要迁址到雄安的央企,但细究中船重工的发言,其实只是做出了一个“迁企入畿”的表态,并不意味着公司要将全部业务甚至公司总部迁入雄安新区。和其他央企不同的是,中船重工已经在河北有大量的业务和子公司存在,比如原先从事蓄电池生产的上市公司保定风帆(600482),2015年获得大股东的资产注入,中船重工将旗下的动力资产全部注入保定风帆,现已更名为中国动力。中船重工还表示,正在筹划将拟注入中船重工电子信息产业资本运作平台“中电广通”的水声通信企业长城电子总部由北京迁入海洋装备科技产业园,其他水声及海洋电子信息装备研制能力等业务也将逐步注入园区。而海洋装备科技产业园位于河北涿州,也并非雄安新区所在。因此,网上所传中船重工将成为第一家迁址入雄安新区的央企,事实并非如此。

如果在行政指令下的央企搬迁尚且不易,其他一些更多需要靠市场力量实现搬迁的产业可能就更加困难。以北京最近几年大力疏解的动物园批发市场(动批)为例,尽管河北、天津等多地都表示出积极的接纳意愿,但是因为动批商圈的形成主要是依靠多年的市场化积累,如果人为划定一块地方来接替,未必能够形成此前的人气,因此很多动批的老商家宁肯在动批附近另觅新地,也不愿搬迁至遥远的天津、河北等地。

尤其对于雄安新区而言,因为规划起点很高,北京淘汰出来的产业,雄安未必会照单全收,因此在产业对接上可能比动批疏解要更加困难。按照雄安新区的设想,未来“一是建设绿色智慧新城,建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。二是打造优美生态环境,构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。三是发展高端高新产业,积极吸纳和集聚创新要素资源,培育新动能”。在这样的定位之下,北京疏解出来的中低端产业,可能还入不了雄安新区的法眼。

钱从何处来?

雄安新区面临的另外一个现实问题是,大规模建设所需要的资金从何而来?

由于雄安新区已经明确表示“不是传统工业和房地产主导的集聚区”,因此,我国园区开发最擅长的土地财政模式,在雄安新区的开发建设中难以成为融资主流。如果没有土地财政的支撑,银行贷款毫无疑问会成为雄安新区开发重要的资金提供者。

近日网上流传一份河北省《关于金融支持雄安新区的情况报告》,从中可以窥见河北省对于雄安新区在金融方面的思路。其中提及“争取中国人民银行支持,协调各银行总行将雄安新区作为重点支持区域,单列信贷计划,在信贷投放上给予倾斜。组织相关银行在雄安新区开展金融创新试点,通过投贷联动、银团贷款和无抵押信用贷款等方式,重点发展绿色金融、科技金融,拓宽融资渠道,降低信贷门槛,支持新区基础设施建设、生态治理和高端高新产业创新发展”。“争取国家政策性、开发性金融对雄安新区建设的支持,参照国家发展改革委、国家开发银行、中国农业发展银行设立专项基金的形式,单独设立雄安新区专项建设基金,根据新区基础设施建设和相关产业发展的需要,分期分批投入。”“组织商业银行争取总行设立专项基金。通过努力,农总行计划设立雄安建设基金,首期规模1000亿元,根据需要还可设立产业基金等。其中,农行方面出资80%,剩余部分由地方政府和社会资本落实。”在雄安新区这样的国家战略面前,国内银行的大力支持自然是在情理之中,但是如果过于倚靠银行资金也同样存在很多负面效应。

首先是银行资金即使大力向雄安新区倾斜,也未必能够完全满足雄安巨大的资金需求。除了国开行等政策性银行之外,其他商业银行对雄安的放贷同时还需要兼顾市场和风险方面的考量,不可能无原则支持。因此,如果完全依靠银行贷款很难满足雄安大规模的资金需求。另外,银行贷款规模过大,很有可能会对雄安新区带来沉重的债务负担,如果债务负担无法妥善解决,可能会在以后很多年内影响雄安新区的正常运转。十几年前,作为河北省的“一号工程”的曹妃甸一度被寄予了相当高的期待,但是由于前期摊子铺得过大过快,导致曹妃甸背上了沉重债务,商业银行加上政策性银行的各种贷款,债务规模一度超过1000亿元,仅仅是利息成本就已经让曹妃甸难以承担,加之“大港口、大钢铁、大化工、大电力”四大战略产业发展不及预期,曹妃甸的吸引力和人气逐年下降,官方数据显示,2009到2012年,曹妃甸新增投资从1000多亿元下降至600亿元。2003年,曹妃甸横空出世时,曾被誉为河北沿海增长极的“皇冠”,但是十几年之后,却被贴上了“空城鬼城”“债务崩盘”的标签。

对于雄安新区而言,如果仅仅依靠财政投入和银行贷款输血,显然无法支撑其千年大计的发展,更多还需要探索出一条可持续的投融资模式。发改委主任何立峰曾经表示:“将探索新区投融资体制改革,建立长期稳定的资金投入机制,吸引社会资本参与新区建设。”预计政府和社会资本合作模式,也就是业界俗称的PPP(Public-Private-Partnership)模式,可能会在雄安新区的建设中扮演重要角色。

2015年以来,PPP模式在国内基础设施建设领域风起云涌,成为稳增长的重要手段,这也为雄安新区引入PPP模式积累了宝贵的经验。PPP模式能否成功的关键,在于合理划分政府和社会资本的责权利关系,政府引入社会资本的初衷是为了减轻政府的投入负担,而社会资本参与PPP的原因是为了获取合理的回报。如果政府给予PPP项目的回报率不足,可能很难吸引社会资本的参与,但是,如果给予PPP项目的回报率过高,比如一条高速公路收费过高,收费期限过长,后期可能对当地政府乃至全社会形成长期的负担。

对于雄安新区而言,在大规模建设的初期,一些有良好回报预期的公共设施项目,应该不乏社会资本的追逐。这类项目具有较好的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本,是PPP模式下最优质的项目,通常通过政府授予特许经营权,采取“建设—运营—移交”(BOT)、“建设—拥有—运营—移交”(BOOT)等模式。

但是由于政府公共产品的特殊性,还有很多的公共产品和服务需要向社会免费提供,这一类不具备良好收费基础,需要政府承担义务的项目,吸引社会资本参与具有较大的难度。这类项目或者需要政府提供较高的补贴,或者需要政府直接向运营方购买服务,通常采用建设—拥有—运营(BOO)或者委托运营等模式推进。对于雄安新区而言,虽然勾勒的远景足够诱人,但同时也还是存在很多不确定性因素,加之PPP模式的利润率原本就难言丰厚,对于社会资本而言,在参与雄安新区建设的同时,如何合理权衡收益和风险,预计也并非易事。

新区并非京津冀的全部

雄安新区虽然具有极其深远的战略意义,但是如果给予超过其实际能力的过高解读和期待,可能反而不利于其战略意义的实现。在京津冀战略的大背景之下,雄安新区是其中相当重要的布局,但远非全部。

设立雄安新区的初衷之一是为了解决北京的大城市病。当前北京的大城市病主要体现在雾霾污染严重、交通拥挤、人口过度膨胀、房价居高不下等等,通过跳出去的思路建立一座雄安新区,从理论上而言,可以在很大程度上缓解北京的大城市病。但是如果过度拔高雄安新区的作用,认为雄安新区成立后北京的大城市病将一扫而空,可能反而绑架了雄安新区的发展。

从雾霾污染来看,北京雾霾之所以日渐严重,除了本市的汽车尾气、燃煤和工业污染之外,以河北为首的北京周边地区的污染排放,越来越成为北京雾霾的重要来源。如果仅仅依靠北京市自身的汽车限行和禁煤等措施,而不能解决河北的高污染排放,已经很难彻底改观北京的雾霾污染。

河北地区的高污染排放难以在短期内取缔,归根结底是一个经济问题。长期以来,北京和河北的经济发展水平差距越来越大,北京的第三产业增加值占GDP的比重已经高达八成,和欧美发达国家水平基本接近,而河北仍然处于工业化中期水平,这就决定了河北目前的经济发展仍然摆脱不了高污染的工业生产。北京的雾霾治理固然迫在眉睫,但河北人民的民生大计也同样重要,如果过度牺牲河北的经济发展来换取北京的蓝天白云,将会使得首都周边的贫困现象越来越严重。

2005年,亚洲开发银行的一份调查报告首次提出“环京津贫困带”的概念,在北京和天津周围环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县,年均收入不足625元的272万贫困人口。其中与北京接壤的河北省张家口、承德、保定三市就有25个国家级和省级贫困县,被称之为“环首都贫困带”。这些贫困带的形成除了发展经济的自然条件落后之外,出于保护北京的水资源等目的,这些地区在政策上被限制开发,被研究者称为“政策致贫”。如果新一轮的京津冀战略不能解决河北的贫困问题,可能也就很难根治北京的雾霾污染。而雄安新区的成立能在多大程度上解决这个难题,也只有时间才能给出答案。

除了雾霾污染,北京的大城市病还体现在交通拥挤和人口膨胀,雄安新区能在多大程度上缓解这些症状,同样也只有等待时间的验证。按照规划,雄安新区远期将承载200万至250万人口,如果对应目前北京2100多万人口,大概占比约为10%。表面上来看,似乎对北京人口的疏解比例也并不算太高。

除了自身的直接作用之外,雄安新区更大的意义在于盘活整个京津冀战略。从2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来,京津冀的实际推进慢于预期,按照计划,京津冀发展的近期目标是“到2017年,有序疏解北京非首都功能取得明显进展”,中期目标是“到2020年,北京市常住人口控制在2300万人以内,北京‘大城市病’等突出问题得到缓解”。如果没有非常手段的推进,无论是近期还是中期目标可能都难以实现,雄安新区的成立显然是为了在更高层面上激活京津冀战略的推进。

按照京津冀战略的顶层设计,未来京津冀发展以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架。其中“一核”是指北京,把有序疏解非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。“双城”是指北京、天津,这是京津冀协同发展的主要引擎,“三轴”是指京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴,这是支撑京津冀协同发展的主体框架。“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区,每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市,重点是提高其城市综合承载能力和服务能力,有序推动产业和人口聚集。

从中可以看出,京津冀是一个多点布局的大战略,远非一个雄安新区所能全部承载,在京津冀的战略布局下,雄安新区更大的意义在于起到了“画龙点睛,满盘皆活”的作用。

主笔谢九

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