雄安新区的多重使命——专访中国区域科学协会副理事长肖金成

 
雄安新区的多重使命——专访中国区域科学协会副理事长肖金成
2017-05-23 09:13:01 /故事大全

肖金成是前任国家发改委国土开发与地区经济研究所所长,曾长期参与京津冀区域发展的重大问题研究,对北京新区选址、天津滨海新区定位、河北产业结构调整及农村贫困问题的破解都有深入思考。我们请他谈了雄安新区政策出台的论证过程和未来方向。

选址的取舍

三联生活周刊:关于京津冀区域发展的讨论已经持续很多年了,这一次以成立雄安新区的方式解决长期存在的问题,这是否是学者们意料之中的事情?

肖金成:2015年《京津冀协同发展规划纲要》里面强调,解决北京“大城市病”问题是京津冀协同发展的首要任务,造成大城市病的根本原因是北京聚集了过多的非首都功能,按照习总书记重要指示精神,将对此进行有序疏解。疏解的原则里有一条,是坚持集中疏解和分散疏解相结合,这里面就隐含了寻找“集中疏解区”的任务,这也就是今天雄安新区的定位。这个思路实际上酝酿了很久,一直在反复论证。

从京津冀区域经济发展的角度来说,成立新区是包括我在内的很多学者一直推动的概念。一个区域必须以城市作为核心,没有规模比较大的城市,区域的城乡分工和产业结构就不会有大的改变。城市发展和区域发展是互动的,城市发展会带来很大的需求,周边农产品可以实现价值,周边产业和城市形成产业链条,推动区域得到发展。河北省的人均GDP不到北京市的一半,河北的城市规模太小,实力不雄厚,产业结构不合理,城市的辐射力比较小,这些都是京津冀存在较大差距的重要原因。改善空间结构,在河北设立国家级新区,是我们很长时间形成的一个思路和观点。因为城市不是你想崛起就能崛起的,要有历史机遇,通过设立新区聚集产业,创造很多就业岗位,人们愿意到这里来工作,城市就能发展起来。

《京津冀协同发展规划纲要》里,在“一核双城”的基础上,提出了四个经济增长极:石家庄、唐山、保定、邯郸,这意味着这四个地方的规模还要扩大,结构还要更加合理,实力还要增强。石家庄有正定新区,唐山有曹妃甸新区,邯郸有冀南新区,这里面只有保定是没有新区的,所以未来这里设立一个新区的可能性非常大。

三联生活周刊:在保定成立新区也有若干个选择,为什么最终划定了雄安这个地方?

肖金成:首先,这个地方距离北京比较近也不太近。远近看的是活动半径,太远人们不爱去,太近就跟北京连在一起了。雄安新区距离北京市中心100公里,但又没有超出北京150公里的辐射范围。它的最北边离首都第二机场只有20公里,和现在市区距离首都机场的距离差不多。第二,这里的交通比较便利。西边是京港澳高速,东边是大广高速、津保高速,津保高铁、京广高铁也在它边上,未来北京和雄安新区还有城际铁路,和高铁无缝对接。第三,这里靠近白洋淀。森林和湿地是城市的肾和肺,可以排水,可以改善环境。北京要有这么大的水面,北京的环境也会很好,也不至于有市内洪涝问题。

有人说,白洋淀解决了雄安新区用水的问题,这不太可能。原来太行山的水下雨流到那里,形成白洋淀,后来保定上游修了水库,水就下不来了。为了让白洋淀不干涸,现在靠水库在补水。白洋淀的库容只有2亿多立方米,只能作为生态用水,城市用水肯定是要靠南水北调的,雄安新区的城市规模也不宜过大。我提出在河北设立国家级新区的建议,但雄安新区的方案不是我提的,这里距离北京、天津的距离差不多,再往西离天津就远了,再往南离北京就远了,这个位置是合适的。

雄安新区是“蒸窝头”

三联生活周刊:如果是疏解北京非首都功能的目的,有很多方案都提出过,你本人也在很早以前提出过东北和东南两个新区的方案,这些方案和雄安新区相比有什么差别?

肖金成:北京现在城市很大,城市大了,就有大城市病。大城市病的表现有,交通拥堵,环境恶化,生活成本上升。怎么去化解?不要把边界再往外“摊大饼”了,离得近了两个“饼”连在一起,“大饼”更大。我一直主张,缓解北京的大城市病,就要打造反磁力中心,不能离北京太近,这样才能避免跟北京连成一片,提高了新区的吸引力,才能分散北京的人口。2004年,我提过两个新区,一个以亦庄为中心,一个以顺义为中心。亦庄搞了那么大的产业区,可以和通州、大兴形成一个交换关系。顺义可以将中央电视台、奥运会搬过去,在首都机场外,人从机场出来,往两边散,一部分到主城区,一部分到顺义怀柔方向。这样北京市就变成三个支点,通州支撑500万人,顺义支撑500万人,北京城区支撑1000万人,其他地区居住500万人,北京市就可承载2500万人。

我们还提出了“锁定四环”的目标,四环外面都是农田。当时四惠桥以外,除了有第二外国语学院、传媒大学之外没有太多建设。选了这两个反磁力中心,就是要在四环和它们中间搞绿地,叫作“镶绿边,嵌彩珠”,一定不能连在一起。四环和五环一定不要搞建设,进行强制的间隔,遗憾的是我们的建议并没有被完全采纳。2004年之前,北京虽然有交通拥堵,但比上海要轻得多,北京有空气污染,但还可以忍受,“非典”时北京私家车拥有量是100多万辆,现在600多万辆。那时候北京的大城市病还不至于到积重难返的程度,不至于要中央来解决。

1982年我到北京的时候,木樨地以西、动物园以北还都是玉米地。1982年到现在,修一环,塞满了,再修一环,还是会填满,根本遏制不住。最关键的是,热岛效应怎么解决,城市里都是水泥地,热量全部凝聚在空气中,北京市中心温度比周围能高出3~5摄氏度。要改变这种情况的话,必须把边界控制住,不能再向外蔓延,而且更不要在离得很近的地方再搞一块地方,旧病未治,又添新病。

2012年,有学者提出在第二机场附近搞一个新区。这个位置虽然比我当初的方案离北京市中心更远,但时间已经过去了将近10年,虽然也想到了要把河北的固安、天津的武清一起划进来,形成京津冀合作,但此时六环很快就可能跟它们连成一片,我担心会不会使交通更加拥堵,环境更加恶化。

时间在变化,空间也要跟着变化。我提出京津冀空间结构调整要“蒸窝头”,而不要“摊大饼”,京津冀需要的是一个个城市的崛起,而不是北京向外无限蔓延,在与北京间隔一段距离崛起一个城市,雄安新区未来就是一个“窝头”。

“环首都贫困带”的机会

三联生活周刊:雄安新区的首要目标是解决北京的“大城市病”。而在京津冀经济一体化发展过程中,河北在工业化与城镇化水平上都与京津存在巨大落差,提高河北经济实力也是京津冀协同发展的核心问题,雄安新区是否也要着力解决这方面的问题?肖金成:单看疏解非首都功能的问题,可以不一定是一个新区,可以是三个,比如东边的大厂、西南的涿州、南边的霸州,规模都不用太大,作为北京的卫星城,和北京形成互动关系。

拉动河北的发展,可以另搞两个国家级新区。比如一个是石家庄的正定新区。一个地方要崛起,必须有腹地。石家庄距离北京290公里,北京的辐射半径150公里,此距离之外北京的吸引力归零,150公里之外是石家庄的势力范围,周边人没有别的选择。它离邯郸也是150公里,邯郸发展比较好。另一个新区可以设在曹妃甸,和正定一个沿海,一个省会,可能河北经济就发展起来了。

但光挂上新区的牌子没有用,必须得有大投入。现在中央考虑的是对的,同时搞两个,甚至三个,实际上会力不从心的,既分散了财力,又分散了人们的眼球。人们就可能说,我宁愿到疏解地去,也不愿意到河北的新区,这就形成一个竞争的局面。所以雄安新区是合二为一,形成了一个既是北京非首都功能的疏解地,又是河北的区域经济增长极。

三联生活周刊:你曾经提出过京津冀地区与长三角、珠三角相比,一个显著的问题是河北城市群梯度不合理。雄安新区是否能改变河北的城市群结构,未来雄安是否会是一座大型城市?

肖金成:雄安新区确实相当于河北多了个地级市,比如说将来会有200万人口,或者说可以有300万人口,这300万人口里可能100万是来自北京的,那么另外200万来自河北,这当然会对河北的城镇化做出很大的贡献。

与长三角城市群相比,京津冀城镇体系存在断层。以2010年为例,长三角地区GDP突破5000亿元的有上海、苏州、杭州、无锡、宁波、南京等六座城市,而京津冀区域中除北京、天津、唐山、石家庄GDP超过3000亿元,其他大多数城市GDP总量多为几百亿元左右。同时,与长三角城市群相比,京津冀地区200万到500万人口的城市数量较少,只有唐山1个,而长三角则有6个。京津冀地区城市结构梯度不合理,超大城市处于绝对优势,缺少发挥“二传”作用的大城市,城市规模太小,高素质的人才就比较少,技术创新能力就比较弱,承接高新技术成果的能力就很差。北京高新技术成果,按道理讲,河北有地缘优势,你抬腿就来了,可以找科技人员去了解信息,去谈合作,把产品生产放到我那去,这不是成本很低吗?但恰恰不是这样,北京的科技果都转到长三角、珠三角去了,很少在河北转化。河北的产业一方面吸引不来人,也很难有内生动力,结果呢,高新技术产业发展不了,制造业也发展不了,所以只好发展钢铁,这些高耗能产业,因为别的地方不适合发展,而河北发展这些还是有优势、有基础的,产业结构就变得这么不合理。城市的断层是造成这个的重要原因。

从产业上来讲,河北的困难主要是投资环境的问题。投资者现在有很多选择,所以会要求你有比较完善的基础设施,良好的服务,政策优惠和完善的配套服务,这些河北都很难满足,因此也形不成产业聚集。但如果我们有了一个像雄安新区这样的战略性功能区,国家有投入,就可以把基础设施搞得很完善,而且有了精干高效的管理机构,能够提供良好的服务,同时政策也会比较优惠,还有配套。

三联生活周刊:还有河北农村的贫困问题,在北京周围存在着“环首都贫困带”,雄安新区的建设是否能改善农村的贫困局面?

肖金成:河北与北京、天津之间的差距很大,河北农村的贫困问题比较严重。河北贫困问题分两块。一块是燕山和太行山区,国家扶贫办将其设为燕山太行山连片贫困地区,有十几个县,人口有几百万人。它贫困的原因主要是处在北部山区,一个是交通不便,第二是比较干旱,第三,大部分是山地、坡地,农业产量不高,但就算是产量高,这个地方农业也不赚钱,满足温饱都很困难,基本上没有什么货币收入,这是造成贫困的根本问题。

另一块是河北南部的贫困问题,我的老家魏县也是国家级贫困县,原因是这里完全以农业为主,人均只有一亩地,生产的粮食仅仅够自己吃,所剩不多,也没有货币收入。河北南部人多地少,也没有别的资源,农产品就是小麦和玉米,没有什么特色农产品,比如水果、蔬菜。何况国家也不鼓励种水果、蔬菜,你把大量农田都用来种水果了,国家的粮食安全谁来保障?这里是粮食主产区,那么就注定了他们要贫困。那么这个贫困问题的解决,我的思路和别人的不太一样。别人说怎么样增加投入啊、改善农业生产条件啊、提高农产品价格啊,这都不是根本解决的办法。

加强投入无非就是农田基础设施,改善水利条件。我们过去搞水利就是打深井,打到300米以下,把地下水抽出来灌溉,虽然提高了产量,但是付出了生态的代价。如果算生态成本的话,根本是完全不合算的。那里一到干旱的时候,无论是玉米还是小麦,不抽取地下水就会颗粒无收,农民连温饱都难以解决。所以他们就要改善水利条件,就是每百亩地要打一口井,保证农业有收成,不论付出多大的代价。

再就是提高农产品价格。现在一亩小麦可以生产到800斤,但这800斤小麦里,吃要吃掉500斤,实际上只有300斤可以作为商品粮,就算是一斤1.6元,也只有500块钱,但是要扣除成本之后就是不赚钱的。土地上还可以生产800斤玉米,这800斤玉米,可以卖1000块,但成本起码要一半,只剩500块钱。这一亩地我种了一年,只有500块钱的收入,一家五口人收入就2500块,这2500块怎么能够一年的支出呢?仅靠农产品提高价格,提高一倍都不会有太高的收入。

还有第三个,就是种经济作物。假设我不种小麦,不种玉米,改种水果和蔬菜。它们不能储存,你那里远离市场,要走很远的路。走50公里或100公里的话,交通成本就很高,不如离城市近的地方的农户有竞争力。所以第三条路也很难走通。就是一句话,这样的农民注定要贫困。

但实际上从京津冀的发展来看,为什么现在农民还可以,是因为可以打工,这是他们的主要收入来源。他们把老婆、孩子、老人都留在农村,土地实际上是老人和妇女在耕种,青壮年都进入城市打工。打工的收入一个月2000块,多的是3000块,一年有3万块。这3万块钱拿到家里去,既可以盖房子,也可以过一个比较好的春节,这样贫困问题就解决了。

现在打工又是一个新的问题。他的家在农村,一个人进城,年老不还得回来吗?劳动力始终在城乡之间流动,他们没有一个安定的家,夫妻不能团聚,孩子也不能享受家庭团圆的温暖,这始终是个社会问题。所以我们提出的城镇化是既解决农民的贫困问题,也能解决很多社会问题,也就是他们要进入城市,最起码农村的一半农村人口要转移到城镇里。

尽管北京像一个黑洞,辐射能力很强,但从现在来看,北京的大门已经对河北的农民关上了。现在确实有很多人在北京打工,你能不能让他们的家人和孩子一块儿进来,你能不能解决他的户口啊?你能不能解决他的社会福利和公共服务的问题?过去还勉强在舆论的压力下部分解决了一些,起码不把这些人往外赶,但现在又有很多的理由,不让这些人进来。所以不可能靠北京来解决河北的城镇化问题,就是河北不可能再靠减少分母,让大量的农村人口转移到北京和天津去,而是只能增加分子,也就是河北的城市人口要增加。

现在河北城镇化水平是40%,农村人口包括农民工在内是6000万人。河北有11个地级市,如果每个市能吸纳100万农村人口,那么就可以吸纳1100万人。现在河北大概有70多个县,一个县的县城人口现在是10万,如果变成20万,70多个县,这就吸纳了700多万人,这就将近2000万了。假如我们这一个县有10个镇,70个县就是700多个镇,一个镇增加2万人口,那就1400万。总的来说,通过城镇化就可以吸纳3000多万人。如果能实现这个目标的话,河北的城镇化水平就能大幅度的提高。那么河北农村的人口就减少了一半,它的耕地面积就会增加一倍。留在农村的人,从人均一亩地变成两亩,农村的收入就会提高。

但是这些城市客观来讲,吸纳能力是很弱的,因为它产业发展不理想啊。像东莞、佛山,像长三角,或者像山东的城市,它有很大的吸纳能力,那里都有很多的产业,这些产业又创出了很多的就业岗位。这些就业岗位,当然需要农村人来补充。他一个人找到了,他的工资就可以养活他的老婆和孩子,全家就可以进城。可以进城呢,他就不单是一个农民工,而是增加了三倍的人口,就会带来三倍的服务需求。比如他要买菜、买衣服、买文化用品,孩子要上学等等,这一系列需求,引致服务业的发展,服务业的发展也可以创造很多的就业岗位,这个城市人口规模就大了。这是一个滚雪球的累计效应,前提就是产业的发展。产业的发展就会带来人口的聚集;人口的聚集,它就会带来服务业的需求;服务业的需求,反过来又创造很多就业岗位。

河北应该发展劳动密集型产业。如果你不发展劳动密集型产业,那个就业岗位从哪里来,对吧?但是河北的产业恰恰不是劳动力密集型的,而是资金密集型的,吸纳的劳动力并不多。比如钢铁,虽然钢产量有几亿吨,但是它吸纳的劳动力很少;化工,虽然它附加值比较高,但它吸纳的劳动力也不多;比如说能源,一个电厂能吸纳多少劳动力啊,一个水泥厂能吸纳多少劳动力啊?而且这些企业都不能在大城市,污染本身就要离城市很远,离城市很远对大城市吸纳劳动力没有什么好处。

所以雄安新区的设立对河北是有很大的好处的。雄安可以吸纳河北的人口200万,这样就减少河北的人口压力200万,农村的人口就减少了200万。过去这200万人靠农村土地来生存,现在不靠土地,靠的是雄安新区生存。

雄安不会成为下一个曹妃甸

三联生活周刊:京津冀地区原本已经存在很多个新区了,国家级新区也有,但是发展的情况都不是特别理想,这些新区发展不起来的原因是什么?雄安新区未来的发展是否会和河北其他新区一样?

肖金成:曹妃甸呢,当时大家期望很高。曹妃甸新区确实具有非常好的条件,30万吨巨轮可以直达曹妃甸岛,这里是一个天然良港,在北方来讲是很少有的,不用疏浚,不用挖,航道直达港口,很难得。利用这个港口进口的澳大利亚、南非的矿石,在这儿发展钢铁得天独厚,有了钢铁生产当然就会拉动经济的发展,很容易形成一个规模比较大的城市。但是,曹妃甸也属于配套能力不够,只有钢铁你是很难聚集产业的。而且钢铁本身是一个高耗能、高排放的产业,它的产业是排他性的,你有了钢铁产业,其他产业都很难在这聚集。

离曹妃甸最近的唐海县,如果把基础设施搞得很完善,就会聚集产业。但在新区成立后的10年黄金发展期里,很多钱被投入到围海造陆上面了,并没有投入到唐海的基础设施建设。在以前的经济政策下,每年经济增长都在10%以上,大量资金在找项目,大量项目在找土地,这个时期给他们一个错觉,以为围海造了地,就可以卖高价,所以他们铆足劲去围海。没想到,围了海后,恰恰资金开始短缺了,而不是土地短缺,所以他们错过了整个黄金期,产业也没有得到有效的聚集,城市也没有如期地发展起来。

而天津滨海新区正好碰到这个黄金期,2003年我们给他们搞发展战略研究的时候说,滨海新区最大的优势是荒地,它有1000多平方公里的荒地,收不了多少粮食,但是搞工业得天独厚,而且离天津港又很近,他们有了地当然就可以发展产业。所以天津在此后10年,正好和国家的黄金期相吻合,是高速发展的10年,天津因为有了滨海新区的发展,整个城市的GDP增长水平有六七年都排名全国第一,于是天津滨海新区成为中国北方的一个新的经济增长极。

我们在2004年的时候统计过,滨海新区的人口是107万人,并不算多。我们当时估计说,天津滨海区如果发展得比较理想的话,应该在2020年达到300万人,2030年可以达到500万人,张家口、承德、保定,还有邢台、邯郸,都可以,河北贫困地区的人都可以到沿海聚集。现在没到2020年,人口已经300多万了,已经将近翻了两番,我们当时的预测还是保守了。

雄安新区肯定不会成为下一个曹妃甸。河北很多新区的发展不顺利,一个重要原因是投入不足,有些只挂了国家的牌子,但并没有政策和资金投入,地方政府不看好新区建设,本身财政收入就低,需要投入的地方太多,没有给新区太多支持。但雄安未来的投入和重视程度都是空前的,大投入就会有大发展。

(实习记者郭雨荷、吴杨对本文亦有贡献)

记者吴丽玮

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